论文行政处罚决定法制审核与案件审核辨析

论文题目：《行政处罚决定法制审核与案件审核辨析》

作者简介：骆涌，保定市应急管理局公职律师，注册安全工程师，主要研究方向：行政法、应急管理及安全工程；尚海龙，河北大学法学院教授，博士生导师，主要研究方向：行政法。

基金项目：本文系年国家社会科学基金项目“行政不作为治理研究”（17BFX）阶段性研究成果。

期刊：本文发表在《山西省政法管理干部学院学报》年第1期，参考文献已省略，稍有修改，引用请参考原文，未经许可请勿转载。

摘要：年1月修订后的《行政处罚法》第五十八条正式写入“法制审核”概念，然而对于法制审核制度中审核人身份和审核时间节点等方面的理解目前仍然存在争议。为促进依法行政，完善行政机关内部监督机制，建议基层行政机关普遍配置内设法制机构，明确法制审核的时间节点在行政处罚事前告知之前，未来行政执法实务中适度扩大法制审核范围，细化需要负责人集体讨论的情形。

正文

年1月，“法制审核”概念正式写入新修订后的《中华人民共和国行政处罚法》（以下称“新《行政处罚法》”）第五十八条。对比年修正的《中华人民共和国行政处罚法》（以下称“原《行政处罚法》”）第三十八条，新法条在审核人员、范围等方面有所变化。值得注意的是，目前对行政处罚决定审核制度的解读仍然存在分歧，为落实好法制审核制度，有必要辨析行政处罚决定法制审核和案件审核的概念。

一、关于行政处罚决定法制审核制度的争议

目前，国务院各部委普遍规定了本部门的执法程序规范，要求行政处罚决定报请机关负责人批准前，由办案机构负责人进行审核，即通常所称的案件审核。年起，按照国务院要求各级行政执法机关开始推行重大行政执法决定法制审核制度，法制审核成为执法程序规范中的重要环节。然而，各部门对于审核人员和审核时间节点等内容的理解存在以下区别：

（一）审核机构和人员的差异

由哪个机构及其人员对行政处罚决定进行审核是行政机关实现内部规控的关键，《行政处罚法》修订前后均未对此作出明确规定，当前各地各部门关于审核机构和人员的安排有以下几种：

1、办案机构人员负责行政处罚决定审核。公安部年修改后发布的《公安机关办理行政案件程序规定》第一百七十一条规定：“法制员或者办案部门指定的人员、办案部门负责人、法制部门的人员可以作为行政案件审核人员。”交通运输部年发布的《交通运输行政执法程序规定》第六十六条第二款规定“从事行政处罚决定审核的人员可以是办案机构负责人或者办案机构指定的人员”，并要求初次从事行政处罚决定审核的人员应当取得法律职业资格。以上“行政案件审核”、“行政处罚决定审核”同时具有“案件审核”与“法制审核”的含义。上述条款显然受到了原《行政处罚法》第三十八条的影响，没有明确区分法制审核和案件审核。

2、法制机构人员同时担任案件审核人。在推行重大行政执法决定法制审核制度之初，一些执法机关为了简化审核环节，规定法制机构负责人审核案件处理决定的合法性，办案机构负责人对是否符合立案、结案标准进行审核。从审核人员角度讲，区分了法制审核和案件审核，但是这种区分是对案件处理和立案、结案的区分，对于行政处罚决定合并了法制审核与案件审核。

3、法制机构和办案机构分别提出审核意见。年7月，国家市场监管总局颁布了新修订的《市场监督管理行政处罚程序规定》，其中第四十九条第二款明确规定“审核分为法制审核和案件审核”，交通运输部也修改了《交通运输行政执法程序规定》相关条款。随着新《行政处罚法》的实施，未来由法制机构承担法制审核，办案机构承担案件审核将成为各部门统一的制度性安排。具体到由谁签署审核意见还有待探讨，例如应急管理部《安全生产执法手册》规定根据案件情形由法制机构负责人或者法制审核人员签字，而文化和旅游部《文化市场综合行政执法文书格式》明确要求法制机构负责人签署意见。此外，一些基层行政机关没有内设法制机构，缺少有资格的法制审核人员可能成为落实法制审核制度的主要障碍。

（二）法制审核程序的差异

法制审核在整个执法程序中的时间节点是法制审核制度中最值得探讨的问题。有的部门规定在调查结束后进行法制审核，之后下达行政处罚事前告知书，执法程序为：立案——调查——法制审核——处罚事前告知——陈述申辩或听证——处罚决定——执行——结案。有的部门认为行政处罚事前告知和听取当事人陈述申辩及听证意见均属于调查取证阶段，规定在下达行政处罚决定书前进行法制审核，执法程序为：立案——调查——处罚事前告知——陈述申辩或听证——法制审核——处罚决定——执行——结案。有观点认为新《行政处罚法》第五十八条规定经过听证程序的行政处罚要进行法制审核，明确了法制审核的时间节点在下达行政处罚决定之前。

上述差异存在的主要原因是目前对于法制审核和案件审核缺乏统一清晰的认识，通过辨析相关概念有利于探索统一的行政处罚案件审核程序。

二、行政处罚决定法制审核与案件审核的区别

法制审核是行政机关内设法制机构对拟作出的行政处罚决定进行的合法性审核，而案件审核应当是行政机关内设执法机构负责人对案件的全面审核。两者在审核目的、对象、范围、人员、责任及时间节点等方面存在差异。

（一）审核目的不同

法制审核的目的在于防止损害行政相对人的合法权益。法制审核人员的主要工作是通过书面审核证据的合法性和关联性，判断是否有充分的依据和理由实施行政处罚。案件审核的目的在于监督办案人员的执法行为。从立案调查开始，到案件结案为止，办案机构负责人对办案的全过程进行监督，促进办案人员严格、规范、公正、文明执法，避免执法过程中出现徇私舞弊、滥用职权等问题。

（二）审核对象不同

法制审核的对象是行政处罚决定。法制审核的内容包括行政执法主体、程序、证据的合法性，以及适用法律法规和裁量基准的准确性等方面。案件审核的对象是行政处罚案件。案件审核的内容比法制审核更为全面，还包括案件记录的完整性、证据的真实性。特别是对于轻微违法行为，当办案人员提出不予行政处罚的建议时，不会对行政相对人产生不利后果，因此不需要进行法制审核。但是，办案机构负责人有义务审核行政相对人是否及时纠正违法行为，确保没有造成危害后果，即是否符合不予处罚的条件。

（三）审核范围不同

法制审核范围是一个值得

转载请注明：http://www.shijichaoguyj.com/wxgs/12053.html